FCCは2004年2月12日、「IPにより可能となる諸サービス「IP-Enabled services）」に関する調査を開始した。また約1ヶ月後の3月10日に、この調査についての調査告示（NPRM）を発表した。
　従来FCCは、VOIPは1996年電気通信法でも規制が定められていない“情報サービス”であるから、原則として規制はしないという姿勢を貫いてきた。ところが2003年後半から、新興のVOIP提供会社、Vonageが提供するサービスが、州段階で規制の可否を巡って係争になるとか（ミネソタ州公益事業委員会が料金規制を行う方向を打ち出したのに対しVonageが裁判所に提訴）、ブロードバンドの進展に伴い大手通信事業者、ケーブル会社が大々的に住宅用VOIP市場に進出する決意を示すとかの事態が生じた。このため、これまでVOIPの案件に対しともすれば敬遠する態度を取ってきたFCCも、ついにこの厄介な問題と取り組まざるを得なくなったものである。
　このようにこの調査の主な対象は、VOIP(Voice Over Internet Protocol、IPで提供される音声サービス)であるが、調査の表題が示す通り、「IPにより提供されるすべてのサービス（E-メール、ネット情報、画像･放送サービス等）」が対象に含まれている。
　FCCのPowell委員長は、2003年12月頃からFCC内に委員会を設置するとか、フォーラムを開催するとかして、VOIPに対する規制をどうするかの検討を開始した(注1)。同委員長は当初、利害関係者の便宜を図る立場から、これまで提出されている個別の申請(例えばAT&T、Pulver.com)に対し結論が出次第、全体の調査が終了する以前にでも、個々に裁定を下していくという立場を取っていた。
　この考え方の根底には、VOIPはそもそも情報サービスであるし、現在も非規制であるから、社会的責務を伴う特別のサービス（一般のPSTNにより提供されている緊急呼び出し（911）、捜査当局に協力するための通信傍受への協力、身障者に対する特別サービスのための端末への諸機能の付与等）をどの程度まで提供できるか等の問題を解決すれば、それ以外の案件はFCC委員相互はもちろんのこと他の利害関係者のコンセンサスを得るのもさほどの困難を要しないだろうとの楽観論があったと思われる。本論で紹介するように、FCCは2月12日に、「IPにより可能となる諸サービス」についての調査を開始すると同時に、Pulver.comが提供するサービスに関する裁定をはじめとして幾件かの決定を行ったのであるが、これも上記のPowell委員長の考え方に基づいたものである。
　しかし、調査開始から1ヶ月後に出された3月10日の調査告示（NPRM）の内容は、意欲的だと評することができるにせよ、いささか諮問事項の範囲が拡散し過ぎた感は拭いきれない。
　この調査告示は、「IPにより可能となる諸サービス」について考えられるすべての質問(多分100を超えるはずである)を列挙したものが中心になっている。FCCは、この調査の中核を為す「サービスの分類」、｢事業者間の負担補助｣、「ユニバーサル･サービス」について、諸種の将来の可能性を示唆しているものの、FCC自体の方向性はさほど打ち出されていない。
　もちろんFCCにしてみれば、調査告示は裁定ではなく調査開始を意味するものであるから、問題意識を提示し、利害関係者の意見を誘発すればよいと逃げを打つことは可能である。しかし、調査の準備段階においては、Powell委員長がFCCとしての方向性を明確にしたいとの強い意欲を示していたのである。このような結果になったことについては、2003年2月の｢アクセス料金｣についての裁定の際に表面化したFCC委員相互の意見対立が、今回の調査開始時点でも隠れた形で引き続いていることが大きな原因であろう(注2)。
　今後この調査は、60日後に利害関係者からの意見が聴取され、またその後90日間でFCCがこれに対するコメントを出すというスケジュールで進行して行く。実のところこの案件の核心は、PSTNによる音声サービスに適用されているアクセス料金、ユニバーサル制度のなかに、今後PSTNに追いつき追い越し、さらにはこれに代替する可能性があるVOIPをどのように位置づけていけるかという問題にある。これは2003年2月に裁定が下され、現にその裁定がワシントン控訴裁判所で否定されて決着のめどが見えていないUNE-P案件と通底する難問題である(注3)。現に、FCCのPowell委員長自身が、議会での証言のなかで、この案件は1996年電気通信法の改定を要する旨の発言をしているほどである(注4)。
　従って、本案件の決着には、かなりの日時、紆余曲折を経ることが予想される。
　要約すれば、今回の調査は、VOIP規制の検討もさることながら、米国の電気通信規制の枠組み（いわば1996年電気通信法体制）の全面見直しの始まりを告げたものとしての意義を持つと言うことができよう。

FCCが、2004年2月12日に下した諸決定の概要

表1　FCCが2004年2月12日に下した諸決定の概要

決定項目	概　要
1、インターネットによる諸機会を増大させるための規則の提案 （FCC proposes rules to allow more opportunities over the internet）	VOIP案件調査のキックオフ宣言。 調査告示（NPRM）は、一ヶ月遅れて3月10日に発出された。FCC委員の5名が声明を発表(注5)。
2、Pulver.comが提供するVOIPサービスの性格に関する裁定 （Memorandum opinion and order ,in the Matter of petition For Declaratory Ruling that Pulver.com 'Free World Dialup is neither communications nor Telecommunications Service)	PC対PCのVOIP音声サービスを提供する Pulver.comからの要請に応じ、FCCが非規制であるとの裁定を下したもの。 この裁定に対しては、民主党FCC委員のCopps及びAdelstein両氏から、それぞれ内容の全部及び一部について、反対票が投じられた。
3、電力線によりブロードバンド提供を認める規則制定提案（FCC proposes rules for broadband over power lines to promote broadband services to underreserved areas and increase competition )	ユーザーのブロードバンドへのアクセスの機会を高めるために、電力線を利用してブロードバンドを提供することに関する規則制定を提案。
4、CALEAに関する調査告示（NPRM）を早期に発出することを予告	CALEAとは、Communications Assistance for Law Enforcement Act(法執行機関に対する通信援助法)のことである。将来、発出される予定のこの調査告示（NPRM）は、法施行機関が、PSTNの場合と同様に捜査上必要な通信傍受が出来るよう、所定の規則を制定するというものである。

　上表のうち、もちろん最重要なのは、1のVOIPに関する規則提案であるが、同時に2から4までの3件の決定がなされた点に注意する必要がある。
　2の案件は、本来、本調査（1）のなかで解決すべき案件であるが、PC対PCの電話番号を要せず、電話機も使わないこの会員相互の無料サービスは、電気通信サービスとは認められないから、規制は行わないという常識的なものである。ただこの裁定は、Powell委員長が、VOIPの案件について、調査の終結を待つことなく、個別の事業者から申請があがっている問題は、結論が出せる時点で早期に解決して行こうとの方針を打ち出したため、VOIP案件と同時に裁定を下したものであって、表1に示した通り、民主党議員2名からの反対を受けることとなった。しかも後述するように、NPRM発出の時点で、この種サービスの規制のありかたについても、利害関係者の意見を求めざるを得なくなった。つまりこの採決自体、軽率であったとのそしりを免れない。3、4は、表に記述したとおりである。

「IPが可能にする諸サービス」に関する調査告示（NPRM）の主要点
　FCCは2004年3月10日、「IPが可能にする諸サービス」に関するNPRMを發出した(注6)。9章、90ページ超からなる相当の分量のものであるが、以下、序章に記された調査開始の目的と調査対象の主要項目についてのFCCの基本的な考え方について述べる。

調査開始の目的（序章より）
　本調査では、VOIPだけでなく、IPプロトコルにより提供される諸サービス（IP-enabledを対象とする。
　IPが提供するサービスは、現在大きく成長しているが、最近ブロードバンドと結合することにより、その範囲(音声、テキスト、放送)も性能も大きく高まりつつある。このため、通信コストの低下、各ユーザに対する個別サービスの提供の通信環境を生み出しており、旧来のPSTN通信が提供する諸サービスときわめて異なったものになりつつある。
　VOIPのサービスもPSTNのサービスと本質的に異なる。PSTNでは、諸種のサービス機能は、ネットワーク提供業者が付加しなければならない。これに対しVOIPでは、ユーザー自らが好みに応じ、競合するIPネットワークを通じ多彩な革新的サービスを選択できる可能性がある。
　上記の状況から、FCCは今後も、従来のインターネット及びインターネットで提供される諸サービスを最小限の規制で済ませるべきであるとの政策を継続することによって、公益を維持する役割を果たすことができるかについて意見を求める。また、IPが可能にする諸サービスは、このように独占の条件を特色としていないのであるが、その程度においてこれらサービスの提供業者に、伝統的な経済的規制を課するに足る必然な理由があるかどうかについて意見を求める(注7)。

調査項目
　調査項目には、調査過程において、結論が得られやすい項目と得られにくい項目がある（筆者の判断による）。ここでは、その両分類ごとに、その概要を説明する。

（１）	結論が得られやすいと考えられる項目
	すでに、調査開始前の段階で、「IPにより可能となるサービス」により、米国の緊急通報サービス(911サービス)へのアクセスおよび、身障者へのアクセスの必要性が各方面から主張された。この両サービスについての必要性に異論はなく、今後、解決すべき問題は、そのほとんどが技術的なものであろう。 A:911/E911サービスへのアクセス 　ここで、E911サービスは、911サービスの高度版（advanced）であり、発信者の呼び返し、位置確認機能等を有するものであって、今後、固定電話に採用が計画されているものである。Powell委員長は、IPサービスでこそ、この高次機能は容易になる可能性があること、また、VOIPだけでなく、他のIPアプリケーション(例えば、メール)も、これらサービスが提供できるのではないかとの期待を述べている。 B:身障者へのアクセス 　米国では、1996年電気通信法に基づき、身障者(主として、難聴者)に対し、テキストを有人オペレータに発信、オペレータはこれを着信者に媒介、またテキストで発信者に送る電気通信サービスリレーサービス（Telecommunications Relay Service）が提供されている。FCCは、VOIPをはじめ、その他の「IPにより提供可能なサービス」にどこまでこのサービスの提供を義務付けられるかどうかを諮問している。 　なお、類似の社会的性格を持ったサービスにはCALEAがあるが、これは、すでに独立の調査が開始されている(前項の表を参照されたい)。
（2）	結論を得るのに難航が予想される項目
	表2に、結論を得るのが困難と考えられる項目とその論点のあらましを紹介する。 項　目 論　点 「クラス分け」 目的は、多少とも規制を必要とするサービスと非規制のサービスを区分けするための種類分けである。すでに2月12日の裁定により、PC対PCのVOIPサービスは、非規制であるとの裁定（Pulvers.comに対するもの）が下されたわけであるが、この裁定の当否についても、諮問が為されている。 　FCCは、電話サービスと同程度のサービスを提供できるかどうか、端末(特に、着信端末がPCか、電話か)、有線のIPか、無線のIPか、衛星のIPか等、さまざまのクラス分けの事例を提示し、利害関係者の意見を求めている。 規制の所管(FCC対州公益事業委員会) この案件については、FCCは、本来的に、IPサービスが州の境界を乗り越える性格を持つから、規制は、FCCの専管事項であるとの前提で意見を求めている。当然、州公益事業員会からの反論が予想される。 通信事業者間の補償(筆者注:アクセス料金) IP業者から、アクセス料金を徴収するかしないか、する場合、その水準をPSTN利用業者の場合と同一にするかどうかの問題が中心となる。次のユニバーサルサービス制度のあり方と共に、最大の難問である(後述)。 ユニバーサルサービス 通信事業者への補償問題と関連して、IPサービスの進展に伴って、現行のユニバーサル･サービス制度は、維持できるか、改定を要するかの問題が中心となる。アクセス料金の問題と並んで、最大の難問である（後述）。

解決が難しいアクセス料金、ユニバーサル･サービス
　アクセス料金、ユニバーサル･サービスについてのFCCの見解をさらに説明する。

アクセス料金
　調査告示では、アクセス料金について、「われわれは、政策的にはPSTNにトラヒックを送るすべてのサービス業者は、その発信がPＳTN、IPネットワーク、ケーブルネットワークのいずれから為されようと、同様のアクセス料金支払い義務に服すべきであると信じるものである」と述べている。
　ただし、料金支払いの根拠を何に求めるか（義務を課する場合のサービスを情報サービスと定義する場合、通信サービスとする場合の双方について）、またその料率を同一とすべきか否かについて意見を求めている。
　この点については、FCCの政策目的は明確である。しかしすでに、自社が提供を始めるVOIP(まさに一部PSTNを使用する)について、アクセス料金の非適用を求めているAT&Tはもちろんのこと、その他のVOIP提供を行う事業者（ケーブルテレビ事業者を含む）から強い反対が出ることは確実である。
ユニバーサル･サービス
　調査告示は、IPで提供可能なサービスについて、その設備ベース、非設備ベース事業者にユニバーサル･サービスへの拠出を求めるべきか、いなかについて意見を求めている。
　この件に関し、告示は多くの諮問を行っているが、その最大の関心はPSTNからIPベースへのトラヒックの移行につれて、現行のユニバーサル･サービス(その基礎となるユニバーサルサービス基金も含め)を維持することができるかにある。調査告示では、FCCはユニバーサル･サービス基金で支えられないサービスを多く使用する場合、現行のユニバーサル･サービスの方式自体の再検討をも必要とする事態が生じるかいなかについてのデータをも求めている点も注目すべきである(注8)。
コンセンサスを得るのが難しい点と1996年電気通信法改定に向けて、議会が胎動
　アクセス料金にしても、ユニバーサル･サービスにしても、現行の枠組みが改正されると一部利害関係者からすれば事業の死活問題となる。上記の問題について、多くの事項を諮問したFCC調査が簡単に収斂するとも思えない。
　したがって、2003年2月のFCC調査決了後も控訴審よりの差し戻しで揺れているUNE-Pより、幾層倍も複雑な今回の調査が難航することは必至である。
　実のところ、この調査の解決のためには、1996年の電気通信法の枠組みが支障となる点が多々見られる。この法律の基本をなす｢電気通信サービス｣、｢情報サービス｣の区別、すでにUNE-Pの審議でも明らかになったアクセス料金の規定の不備、弾力性に欠けるユニバーサル･サービスの規定等々。
　要は、制定後の技術、サービスの変化が著しく、現在、1996年電気通信法はすでに時代遅れのものになっていることが、FCCだけでなく一部議員にも明らかとなってきた。例えば、上院の商務・科学・運輸委員会の2005年度（第109国会）における委員長と目されているSteven上院議員(80才)は、議員生活を電気通信法改正を｢白鳥の歌｣にしたいとして、意欲を燃やしているという。
　本2004年はともかく、明2005年は、VOIP規制問題も大きな契機となって、1996年電気通信法改定に関する法案が米国議会に幾件も提出されることは確実のようである（注9）。

(注1)	FTの再建計画については、2004年1月1日付けDRIテレコムウオッチャー、「こぞって住宅用インターネット電話市場に参入する米国の大手電気通信事業者・ケーブルテレビ事業者」
(注2)	2003年2月に行われたアクセスの見直しに関する裁定は、FCCの民主党両議員と共和党のMartin議員は、Powell委員長に反対して、多数派を形成し、Powell委員長とAbernathy委員(共和党)を少数派に追い込んで、実施されたものであった。 今回も、本論で述べる通り、本件調査開始時点で、明かに同じメンバーによる意見対立が生じていた。
(注3)	2004年3月4日、ワシントン控訴裁は、2003年2月のFCCによるUNE-P裁定を1996年電気通信法に違反するとして、FCCに再検討を命じる裁判をくだした。FCC内部では、注2に記したFCC委員間の対立が生じており、つい最近、Martin議員がPowell委員長に協力する態度を明らかにしたとの報道がなされている段階である。（この案件については、近日中に当ウオッチャーで紹介する予定である）。
(注4)	FCCのPowell委員長は、2004年2月24日、上院の商務･科学･運輸委員会の席上でVOIP案件に関連し、｢現行の法制の下で、FCCの仕事ができる期間は限られたものとなっている。劇的な技術進歩により、96年法の枠組みからわれわれを解放する法制の変更が行われなければならない｣と証言した。
(注5)	5名の委員は全員、本調査の開始に賛成している。調査を行うことに反対する根拠はないから、これは、当然のことである。しかし、2003年2月のUNE-P裁定で多数派を形成した3名のFCC委員の意見内容を熟読すると、次の点が強調されている点が特徴的である。 Copps、Adelstein両委員：IP諸サービス提供に当り、ユニバーサルサービスとの関係を検討すべきであると主張。 Martin委員：PSTNで提供される音声サービスと同等の音声サービスを提供するVOIPサービスには、同様の規制をすることを主張。 しかも、3委員の主張は、すべて3月10日のNPRMに取り上げられているのである。 NPRMに添付された5委員の声明が、2月12日の声明から、全然、変更されていない点からすると、5委員は、総花的との印象を受ける諮問事項に、全委員の意見を反映させるが、すべての委員は、今後の審議過程において、自説を主張する行動の自由を確保したとしか、判断できない。つまり、2003年2月以来のFCC委員の見解対立（共和党委員Martin氏が委員長に反対して多数派を形成するという異例の現象）は、今回は潜在化した形ではあるが、依然、続いているのである。
(注6)	FCC04-28 Notice of proposed rulemaking ,In the matter of IP-Enabled Services
(注7)	序章は、インターネット･サービス(特にブロードバンドと結合した)の重要性とその意義について詳細な説明があるが、ここでは、その1部の紹介に留めた。ついでながら、この部分は、Powell委員長の個人的意見が強く反映している模様である。
(注8)	2004.2.24に開催された上院の商務･科学･運輸委員会における声明のなかで、Powell委員長は、「米国の成功にとって、すべての米国人が音声サービスを利用できることが、依然、肝要なことである」と音声のユニバーサル･サービス（すなわち現行の）維持を約束している。この発言と本文のユニバーサルサービス提供方式見直しの可能性示唆との関連を推測するのは、難かしい。これは、私見であるが、音声ユニバーサル･サービスの範囲を固定電話･インターネット電話･携帯電話にまで広げ、統計を取れば電話の普及率は、優に100％を超える。委員長は、ユニバーサル･サービスン定義をかえることにより、ユニバーサル基金の削減を図っても、ユニバーサル･サービスは維持できるというような、発想の転換を考えているのではなかろうか。 2004.3.1付け、Telecommunications Report, "Powell Asks the Senate To Change Telecom Act"
(注9)	2004.3.15付け、Telecommunications Report, "Stevens Factor Leads Some To Predict Pace to Increase On Telecom Act Rewrite"

テレコムウォッチャーのバックナンバーはこちらから